O vlogi državnega odvetništva

V strokovni reviji za pravna vprašanja Pravni praksi je danes izšel članek o vlogi državnega odvetništva pri zaščiti državnih interesov, ki ga je napisal generalni državni odvetnik mag. Jurij Groznik. V njem je pojasnil vlogo državnega odvetništva kot varuha premoženjskih pravic in drugih interesov države ter razmerja do subjektov, ki jih zastopa državno odvetništvo.


Vloga državnega odvetništva pri zaščiti državnih interesov

V letu 2017 je bila s povsem novo pravno podlago delovanja izvedena reforma Državnega pravobranilstva Republike Slovenije v Državno odvetništvo Republike Slovenije (državno odvetništvo). Zakon o državnem odvetništvu (ZDOdv)[1] je začel veljati 20. maja 2017, uporabljati pa se je začel 20. novembra 2017.

Ustava Republike Slovenije sicer ne vsebuje posebnih določb glede institucije, ki državo in njene organe zastopa pred domačimi in mednarodnimi sodišči ter drugimi organi, zato je odločitev, kako bo področje urejeno, kateri organ bo to urejal in kakšne bodo njegove pristojnosti, prepuščena zakonodajalcu. Z Zakonom o državnem odvetništvu je bilo tako ustanovljeno Državno odvetništvo RS kot poseben in samostojen državni organ.[2] Ključna razlika v delovanju državnih odvetnikov med prejšnjim in obstoječim zakonom je opustitev usmeritvenih navodil zastopanega subjekta državnemu odvetniku pri zastopanju.[3] Po petih letih delovanja državnega odvetništva se zato kot aktualna tema pojavlja vprašanje, ali je državni odvetnik po Zakonu o državnem odvetništvu glede na zakonsko opustitev usmeritvenih navodil samostojen pri zastopanju.

Primarno načelo delovanja državnega odvetništva je varovanje premoženjskih in drugih pravic ter interesov RS, pri čemer mora državno odvetništvo upoštevati interese stranke, ki jo zastopa, v skladu z načelom medsebojnega zaupanja.[4] Nadalje pa Zakon o državnem odvetništvu določa, da z varovanjem premoženjskih in drugih pravic in interesov Republike Slovenije državno odvetništvo krepi delovanje pravne države.[5]

Odnos med zastopanim subjektom in državnim odvetnikom

Pri varovanju premoženjskih in drugih pravic ter interesov RS, upoštevanju interesov zastopanih strank in krepitvi delovanja pravne države pa lahko pride do neusklajenih razmerij, nesoglasij in kolizij med zastopanim subjektom in državnim odvetnikom. Postavi se vprašanje, ali lahko državni odvetnik odkloni zastopanje, ker bi z zastopanjem v takšnem primeru deloval v nasprotju z načelom krepitve delovanja pravne države. Nadaljnje vprašanje se pojavi samo po sebi. Ali in v kakšni meri je državni odvetnik samostojen? Predlagatelj zakona je v predlogu zakona zapisal, da se z zakonom kot temeljno načelo delovanja državnega odvetništva predvideva, da ta s svojim delom krepi delovanje pravne države. Predlagatelj je nadalje navedel, da to načelo predstavlja pomemben vrednostni temelj, ki je predmet razlage in normativne interpretacije, ki pa vpliva na vsakodnevno delovanje državnega odvetništva.

Kot konkreten primer, kako to načelo predstavlja usmeritev za delovanje državnega odvetništva, je bil predstavljen primer očitne kršitve pravne norme, ko je državno odvetništvo dolžno o tem obvestiti pristojno ministrstvo ali Vlado RS in predlagati poravnavo. Predlagatelj zakona je zaključil, da ni naloga državnega odvetništva samo avtomatično zastopanje države v vseh sodnih postopkih, temveč mora s svojim delovanjem krepiti delovanje pravne države. V predlogu zakona je predlagatelj izpostavil, da ima državno odvetništvo s tem zakonom zagotovljeno večjo avtonomijo in samostojnost kot katerikoli drug organ, ki je del izvršilne veje oblasti in katerega narava dela zahteva strokovno in funkcionalno avtonomijo in preprečitev nedovoljenega vmešavanja politike (npr. inšpekcijske službe). V zakonu so bila namreč opuščena t. i. usmeritvena navodila zastopanih strank državnemu odvetništvu.

Vlada RS dokončno odloči o procesnem dejanju

Ne glede na večkrat poudarjeno samostojnost delovanja državnega odvetništva, pa je slednja vendarle lahko omejena z že navedenim upoštevanjem interesov zastopane stranke, katerega vsebino napolnjuje 16. člen Zakona o državnem odvetništvu. Samostojnost državnega odvetnika opravljati naloge pravnega zastopanja v posamezni zadevi je kot posebni imperativ izpostavljena v prvem odstavku 16. člena, vendar pa državno odvetništvo nima takšne samostojnosti, kot na primer sodišče kot tretja veja oblasti. V tretjem odstavku 16. člena Zakona o državnem odvetništvu je namreč določeno, da je za začetek postopka ali vključitev v postopek, pripoznanje zahtevka, odpoved zahtevku, poravnavo, umik tožbe ali drugega začetnega procesnega akta, vložitev, odpoved ali umik pravnega sredstva potrebno soglasje državnega odvetnika in zastopanega subjekta. Predlagatelj zakona je v obrazložitvi navedel, da se s tem ustrezno zagotavlja strokovna samostojnost državnega odvetnika in njegovo varstvo v primeru prevlade morebitnih interesnih razlogov. Državni odvetnik lahko svojo samostojnost iz prvega odstavka 16. člena uveljavi na način, da zastopanemu subjektu poda pisno obrazložitev nameravanega procesnega dejanja, če državni odvetnik in zastopani subjekt ne dosežeta soglasja glede omenjenih procesnih dejanj. Po prejemu obrazložitve državnega odvetništva lahko zastopani subjekt nemudoma zahteva obrazloženo mnenje Vlade RS, na katero pa je državni odvetnik vezan. V okviru omenjenega člena lahko državni odvetnik svoje nestrinjanje z zastopanim organom, če npr. državni odvetnik ocenjuje, da s svojim delovanjem ne bo krepil delovanja pravne države ali morda celo ne bo deloval skladno z načeli pravne države, obrazloženo predstavi zastopanemu subjektu. Vlada RS pa je tista, ki dokončno odloči o procesnem dejanju, kar pa mora državni odvetnik upoštevati. Odločitev Vlade RS je za državnega odvetnika zavezujoča. Vse navedeno postopanje je del notranjega usklajevanja med državnim odvetnikom, zastopanim subjektom in Vlado RS, navzven pa je stranka v sodnem sporu le Republika Slovenija (ne Vlada RS, ne ministrstvo, ne državno odvetništvo), ki jo po zakonu zastopa državno odvetništvo. Zato državno odvetništvo procesnih dejanj tudi ne komentira v javnosti.

Kljub zgoraj predstavljeni zakonski materiji pa je bila tako v preteklosti, kot tudi v zadnjem času v javnosti vloga državnega odvetništva zelo pavšalno, interesno obarvana in poenostavljeno predstavljena, kar verjetno izhaja iz nepoznavanja funkcije državnega odvetništva in določb Zakona o državnem odvetništvu, ki ureja področje našega delovanja. Zakon o državnem odvetništvu je krovni zakon, ki zelo jasno določa, kakšna pooblastila, pristojnosti in diskrecije ima državno odvetništvo, in predvsem – katerih nima. Zdi se, da je prav slednji aspekt v zadnjem času najbolj nerazumljen.

Državni odvetniki nismo zasebni odvetniki. Zastopane subjekte (državo in državne organe, v praksi predvsem ministrstva) smo po zakonu dolžni zastopati. To je naša bistvena pristojnost. In tako kot po eni strani državno odvetništvo ne more – kot zasebni odvetnik – zastopanja odkloniti, država tudi ne more – kot fizična oseba, ki išče odvetnika – preprosto izbrati odvetnika po svoji volji. Zakonsko je določeno, da državo in državne organe zastopa (le) državno odvetništvo (razen v specifičnih primerih – zastopanje pred tujimi sodišči, arbitražami[6] ipd.). Ta zakonska vezanost državnih subjektov na državno odvetništvo in obratno se morda javnosti na prvi pogled zdi omejujoča in nesmiselna, a je dobro premišljena in utemeljena. Država mora imeti zastopanje zagotovljeno ob vsakem času in na vsakem področju. Za zaščito državnih interesov je ključno, da je zastopana s strani strokovnjakov, ki jih že po zakonu lahko in morajo voditi le premoženjski in drugi interesi države[7] – torej ne lasten premoženjski ali kakršenkoli drug (npr. svetovnonazorski) interes državnega odvetnika. Spori in razmerja, v katerih je zastopana država, so poleg tega specifični tudi po vsebini, državni odvetniki pa dobro poznamo tudi postopke znotraj državnega aparata, prek katerih se izvršujejo državne funkcije. Smo usposobljeni za dostop do nekaterih tajnih podatkov in imamo številna druga specialna znanja. Ker pa smo državni odvetniki edini subjekt, prek katerega smejo država in državni organi izvrševati svojo voljo v sodnih postopkih,[8] to seveda pomeni, da odločitve o bistvenih procesnih dejanjih ne morejo biti v popolni diskreciji državnega odvetnika. Med ta dejanja sodijo vse pomembnejše odločitve v okviru sodnega postopka – predvsem vložitev ali umik tožbe, sklenitev poravnave, vlaganje pritožb …. Vsa ta dejanja po zakonu terjajo soglasje državnega odvetnika in zastopanega subjekta. In v večini primerov to soglasje obstaja, saj tako državne organe kot državne odvetnike vodi isti cilj – ravnanje, ki je v interesu države. Državno odvetništvo je torej po zakonu dolžno varovati premoženjske in druge pravice in interese države in je torej zastopnik ne samo premoženjskih pravic in interesov temveč tudi drugih (nepremoženjskih) pravic in interesov države. V postopku iskanja soglasja pa seveda pride včasih tudi do soočanja različnih mnenj, nestrinjanj. Ali je postopek iskanja soglasja včasih dolgotrajen in naporen? Seveda! Je soglasje med državnim odvetnikom in zastopanim subjektom vselej doseženo? Seveda ne! In to je popolnoma razumljivo, saj je omenjena situacija inherentna naravi pravnega sklepanja in odločanja. Oziroma, kot radi rečemo, pet pravnikov bo dalo šest različnih mnenj.

Postopek v primeru nesoglasja

Velja poudariti, da je nerešljivo nesoglasje med državnim odvetnikom in zastopanim subjektom v praksi sila redko, saj so morebitna nesoglasja o strokovnih vprašanjih v medsebojni komunikaciji skorajda vselej razrešena. Vse naše aktivnosti tako nas državnih odvetnikov, kot tudi državnih organov, ki jih zastopamo, morajo biti nujno usmerjene v navedeni cilj. Vseeno pa gre pri nestrinjanju obeh deležnikov (torej državnih odvetnikov in državnih organov) za predvidljivo situacijo, zato jo ureja tudi Zakon o državnem odvetništvu – kot navedeno, si namreč država drugega odvetnika ne more izbrati. Zato je ključno, da je v primeru nesoglasja med državnim odvetnikom in zastopanim subjektom že na podlagi Zakona o državnem odvetništvu mogoče zanesljivo določiti subjekt, katerega odločitev bo v postopku v takšni situaciji prevladala. Ta postopek kot rečeno, ureja 16. člen Zakona o državnem odvetništvu. Po tej določbi državni odvetnik samostojno opravlja naloge pravnega zastopanja v posamezni zadevi[9], vseeno pa se za pomembnejša dejanja - začetek postopka ali vključitev v postopek, pripoznanje zahtevka, odpoved zahtevku, poravnavo, umik tožbe ali drugega začetnega procesnega akta, vložitev, odpoved ali umik pravnega sredstva, zahteva soglasje državnega odvetnika in zastopanega subjekta.[10] V kolikor državni odvetnik in zastopani subjekt o prej navedenih dejanjih ne dosežeta soglasja, državni odvetnik zastopanemu subjektu poda pisno obrazložitev nameravanega procesnega dejanja.[11] Po prejemu te obrazložitve lahko zastopani subjekt nemudoma zahteva obrazloženo mnenje Vlade RS in na to mnenje je državni odvetnik vezan.[12] Morebitno navodilo Vlade RS na podlagi 16. člena Zakona o državnem odvetništvu je torej državni odvetnik po zakonu dolžan izvršiti. V kolikor pa zastopani subjekt v sedmih dneh po prejemu pisne obrazložitve državnega odvetnika ne zahteva obrazloženega mnenja Vlade RS, državni odvetnik po svoji presoji opravi procesno dejanje, glede katerega ni bilo soglasja.[13] To pomeni, da lahko državni odvetnik v primerih nesoglasja opravi dejanje tudi po svoji presoji – a le v primeru, če o tem ne prejme zavezujočega mnenja Vlade RS.

Ta ureditev omogoča, da so v primeru nerazrešljivega nestrinjanja različna strokovna stališča obravnavana še na ravni Vlade RS. In z vidika nemotenega izvajanja državnih funkcij je zakonsko predvideno, da v tem primeru odločitev Vlade RS prevlada. V kolikor gre za odločitev o vložitvi tožbe ali pravnega sredstva, je ta odločitev tako ali tako še predmet neodvisne sodne presoje.

Postopek po 16. členu Zakona o državnem odvetništvu torej premošča položaj, do katerega v zasebnem odvetništvu ne pride – v zasebni sferi si namreč lahko stranka prosto izbere odvetnika, ta pa lahko zastopanje odkloni (razen, v kolikor gre za zastopanje po uradni dolžnosti, pa še v to vrsto zastopanja se odvetnik vključi po svoji prosti odločitvi in celo v tem primeru dolžnost zastopanja ni absolutna).

Je pa res, da sta si obe vrsti odvetniškega zastopanja – zasebno in državno – v enem aspektu, ki je ključnega pomena, enaki. V obeh je namreč nosilni steber razmerja med stranko in odvetnikom načelo medsebojnega zaupanja. Gre za tako pomembno načelo, da je varovano celo v postopku pred sodiščem - odvetnik sme namreč odreči pričanje o tistem, kar mu je stranka zaupala kot svojemu pooblaščencu. Skladno z načelom zaupanja deluje tudi državno odvetništvo.[14] V javnosti zato nikoli ne komentiramo notranjih postopkov, ki so pripeljali do posamezne odločitve glede zastopanja.

Za konec

V javnosti, ki morda s specifiko državnega zastopanja ni seznanjena, se državno odvetništvo poenostavljeno prikazuje kot organ, ki samostojno izdaja globe, vlaga tožbe, se poravnava po lastni presoji, ničesar ne pojasnjuje v javnosti, kloni pod političnimi pritiski in podobno. A tudi soočanje s takšno zunanjo podobo sodi v naš poklic. In v takih primerih je bistveno, da se državni odvetniki opremo na to, k čemur smo v svojem delu poklicani. To je, da v okviru pooblastil, ki nam jih daje zakon, po svojih najboljših močeh varujemo premoženjske in druge interese države, neodvisno od tega, katera politična garnitura je trenutno na oblasti in kako bodo ta prizadevanja na koncu pohvaljena ali grajana v javnosti.

[1] Uradni list RS, št. 23/17.
[2] Prvi odstavek 2. člena ZDOdv.
[3] Primerjaj prvi odstavek 7. člena Zakona o državnem pravobranilstvu, Ur. l. RS, št. 94/07 – UPB.
[4] Drugi odstavek 2. člena v povezavi z drugim odstavkom 3. člena ZDOdv.
[5] Prvi odstavek 3. člena ZDOdv.
[6] 19. člen ZDOdv.
[7] Prvi odstavek 3. člena ZDOdv.
[8] Gre torej za zakonito zastopstvo Republike Slovenije po 2. členu ZDOdv.
[9] Prvi odstavek 16. člena ZDOdv.
[10] Tretji odstavek 16. člena ZDOdv.
[11] Četrti odstavek 16. člena ZDOdv.
[12] Peti odstavek 16. člena ZDOdv.
[13] Šesti odstavek 16. člena ZDOdv.
[14] Drugi odstavek 3. člena ZDOdv.